对我国通用机场建设热的“冷思考”

摘要：近期以来，我国通用航空业就像“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”一样，一下子“热”起来了。各地通用机场建设也是如火如荼，一派繁荣景象。但在通用机场建设“热”的背后却存在着通用机场规划、通用机场投资与建设、通用机场运营管理等诸多方面的现实问题。本文通过对当前通用机场建设热潮背后的问题的分析，从简政放权“服”要跟上、发挥国有资本引领作用建设通用机场“骨干网”、机场规划布局“地网”与“天网”要同步协调等几个方面，提出了促进通用机场建设和运营发展的建议和意见。

一、引言

“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，用来形容当前的中国通用航空业真是恰如其分。近期以来，通航发展的政策春风频频吹来，从《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》《国务院关于印发十三五国家战略性新兴产业发展规划的通知》《民航强国战略》等顶层政策支持，到民航局接连发布《通用机场分类管理办法》《通用航空经营许可管理规定》《国内投资民用航空业规定》《空中游览咨询通告》等实际操作层面的规章和实施细则出台；从民航局冯正霖局长做客新华网谈通航发展前景，到各地区管理局、监管局放松通航监管、简化通航办事程序。我国通航发展从政策层面充满积极信号，释放出来了巨大的政策红利，地方政府、国有大型企业、资本市场对投资通行业热情高涨、跃跃欲试，通用机场建设、通航产业园等与通航相关的内容频繁见诸于报端，好像一夜之间中国通航业遍地都是机会，人人争先恐后，唯恐错过这个“万亿大蛋糕”。“如人饮水，冷暖自知”，在机场建设“热”的背后，却存在诸多现实问题困扰着通用机场的建设和运营，困扰着我国通航业的发展。

二、当前我国通用机场建设面临的现实问题

（一）通用机场规划

为促进我国通航业的发展，国家将通用机场规划建设审批下放到省级人民政府和民航地区管理局。对于通用机场的布局规划国家层面尚未制定，目前主要由省级人民政府制定省级通航发展规划和通用机场建设规划。虽然不少省市政府出台了通用机场发展规划，但由于规划制定的科学性和研究深度不够，导致规划执行中存在很多问题：

1.过于强调通用机场的数量，但对通用机场分类分级和功能定位缺少深入研究，对于机场网络构建和机场规模缺乏科学合理的认识，机场规划布局没有因地制宜，造成通航机场建设的重复性与盲目性。

2.当前对于通用机场分类不细，依照《通用机场分类管理办法》（民航发〔2017〕46号），按照对公众开放程度，分为A类和B类。但目前，国内没有通用机场的分类运营管理模式标准，不便于在规划阶段确定机场的功能定位，不利于推进机场的建设。

3.规划出台后，由于缺少建设推进实施方案和实施细则，通用机场无序建设，无法快速搭建起布局合理、功能配套、满足市场需求的通用机场网络。

4.对于通用机场与公共运输机场协调规划建设，以及通用机场与周边交通衔接，缺乏相关规划和研究。

（二）通用机场投资与建设

1.当前通用机场投资与建设模式无法满足通用机场网络构建的战略目标。目前我国通用机场的投资主体主要有通航运营企业、政府平台机构和其它非通航类企业。通航运营企业建设通用机场一般为自用或作为通航公司基地使用；政府平台机构建设通用机场基本是为了通航产业园区或航空小镇，其着眼点并不是通用机场；其他非通航类企业建设通用机场很多是为了将通用机场作为获取相关配套资源的手段，如“圈地”“拿项目”等。所以，现在虽然已建成一部分通用机场，但其对公众开放程度、功能定位、运营管理、服务保障等方面还无法满足通航发展需要。在当前我国通航发展起步的关键阶段，上述三类机场投资主体由于其自身局限性，短时期内无法承担起构建我国通用机场网络建设的重任，需创新或丰富通用机场投资与建设模式。

2.通用机场补贴资金使用难。在新颁布的《民航专项基金投资补助机场建设项目实施办法》中已经明确规定将通用机场投资建设纳入到国家民航专项基金补贴政策中，文中规定对纳入大规划中的有财政资金投资的通用机场进行补贴，补贴最高额度为1亿元。但由于具体的实施细则没出台，在实际操作中存在诸多困难，比如说地方政府配套资金难、且审批手续复杂。

3.重前期建设、忽视消费侧需求。通用机场建设在现阶段存在严重的“重技术，轻策划，缺乏对机场整体性定位”的问题，对机场的选址、功能定位、产品定位及未来机场的商业运营模式等方面均缺乏整体性、系统化的思考。机场建设过程中，对供给侧结构性改革认识不足，忽视消费侧需求，仅从满足机场未来运行的基本条件考虑，致使建成的通用机场出现了“千篇一律”、“不好用”、毫无特色、服务功能不健全、盈利性差等诸多问题。

（三）通用机场运营管理

1.通用机场运营管理具有很强的专业性，涉及到人员资质、流程设计、制度建设、经营管理、安全管理等多个方面，需要组建或委托专业团队进行管理。但由于有些企业投资建设的着眼点和关注点不在通用机场，只是通过机场建设获取配套资源，所以对通用机场的实际运营管理考虑较少、知之甚少，后期机场运营管理水平可想而知。

2.由于通用机场网络尚未建成，通用机场资料发布的平台系统尚未建立，使得通航企业无法获得资料，不便于飞行活动的开展。再加上空域、市场需求等其他方面原因，很大一部分通用机场仅作为培训、农林喷洒等通用航空作业的基地，通用机场间的航线网络尚未形成，无法形成点对点、常态化的飞行，其促进通用航空产业发展的价值难以体现。

 3.通用机场管理缺少专业公司管理。现阶段运营通用机场的一般是通航企业或临时组建的运营团队，其专业性不足，运营成本较高。缺少酒店管理公司一样的专业化的通用机场管理公司，提供专业化的通用机场运营管理服务。

4.通航机场建设、运行与管理人才匮乏，人才储备不足。通用机场所需的各类人才存量偏低，人才结构较为单一，经营型人才、专业型人才和技术型人才储备较低；具备国际化视野和经验的通用机场管理型的高端复合型人才缺乏，熟悉通用航空机场运营与管理的中层管理人才亟待培养；围绕通用航空机场建设、项目管理人员总量偏低，人才数量和质量提升空间显著。

5.对通用航空机场安全的重要性认识不足。安全是航空运输永恒的主题，安全是通用航空生存和发展的基础。我国通用航空近几年来才走入大众的视野，缺乏对通航安全重要性的认识。国内对于通用机场安全运营发展缺少相关基础性理论研究和数据积累，多为借鉴欧美的发展模式和安全理论。对于通用机场和通用航空的安全裕度、安全指标等缺少深入研究分析，无法指导我国通用机场建设和发展。在国家管理层面，缺乏一个独立的、统一的通航管理部门，无法做到合理利用、协调统一管理，导致通航资源的浪费。

三、几点思考和建议

1.简政放权、以放为主，“服”要跟上。

按照国家简政放权的总体要求，民航局连续发文要求降低通航门槛，简化办理程序。尤其是对于通用机场建设，只抓“两头”（机场选址和颁证检查）,中间过程由投资建设单位自我把关、自我管控。但由于我国通用航空基础薄弱，机场投资建设单位对机场建设和运行标准不了解、不熟悉，在民航管理部门“放权”后，反而不知道怎么办了。至于通航产业链布局和发展，通行业的发展趋势和方向等，更是无从谈起。

所以，对于通航发展，民航行业管理部门不能一放了之，后续指导服务要跟上。民航局可以成立高级别横向协调机构，协调涉及通航产业发展的其他国家部委或行业，统筹推进我国通航业全产业链发展；成立专门通航发展研究部门，系统研究我国通航业高质量发展的方向、政策和路径，从国家层面对我国通航业的发展（含通用机场的建设运营管理）进行指导和引导。地区管理局和监管局可以成立相应的通航服务部门，以指导服务为主监管为辅，主动为各地区、各省市通航业的发展提供技术指导和政策宣传，引导地方通航业的良性发展。

2.发挥国有资本引导作用，加快建设全国通用机场“骨干网”。

公共管理理论认为，市场的资源配置效用适用于提供私人产品，其对于提供公共物品领域的配置作用往往是失效的。而提供公共物品恰恰是政府活动的重点领域和职责所在。在《民用机场管理条例》中明确界定了民用机场（含通用机场）公共基础设施的定位。纵观世界通航发展史和通航发达国家的发展实践，在通航发展的初始阶段，政府都是本国通用机场的主要投资者，只有到了通航发展的全盛时期，通用机场投资才开始呈现多元化特征。

我国通行业当前正处于初始发展阶段和爆发启动的关键时期，加快通航基础设施建设刻不容缓、至关重要。在现阶段，对于通用机场网络的建设，应当像高速公路或高速铁路一样，纳入政府基础设施预算，充分发挥国有资本的引导甚至主导作用。民航行业管理部门对全国通用机场进行统筹规划，构建全国通用机场骨干网络。各省市政府按照国家通用机场骨干网络建设要求，根据省域发展特点，将通用机场建设纳入交通基础设施建设范畴，采取BOT、PPP等适当的投资模式，分期、分批有计划进行规划建设。最终，各省级通用机场骨干网络组合成为地区骨干网，各地区骨干网组合成为全国通用机场骨干网。在骨干网建成的基础上，再根据通航的发展需要逐步完善通用机场的“毛细”网络。

3.通用机场“飞”起来，机场“地网”与“天网”规划要同步。

中国民航资深专家刘功仕在《美国通用航空模式不是中国通用航空的未来》一文中指出中国处于复杂的地缘政治环境中，繁多的军事训练和空战演习全都在国内领空，空域划设复杂，民航利用空域的比例被压缩，军民航空中管制系统不兼容等。中国与美国国情不同，发展水平不同，通用航空发展不具有可比性。

中国特有的国情和发展现状，决定了短期内中国即使实施低空开放，其低空空域划设和管理制度也不太可能像美国那么“随性”。所以，在规划建设地面通用机场网络的同时，也应对区域内可供民用机场使用和通用航空器飞行的空域进行使用规划和空间容量评估，保证地面机场网络建设和空域资源使用的匹配， “天网”和 “地网”同步规划，空地协调一致。

4.通用机场运营管理，当务之急是培育专业化的机场管理公司。

机场由专业化的管理机构进行管理是世界航空发达国家和地区比较成熟和通行的模式。机场从经营型走向管理型也是目前我国机场管理的发展趋势。尤其是通用机场，由于其规模小、基础差但数量多的特点，更是需要通过专业化的机场管理公司进行管理，提高运行效率、节约运营成本。

政府可出台政策，鼓励支线机场和规模较大通用机场，依靠自身的资源和人才优势，建立专业化机场管理队伍，承接通用机场管理工作，尤其是承接由国家主导建设的全国通用机场骨干网中机场的运营管理工作。通过专业化通用机场管理公司，对区域机场进行网络化管理，解决当前通用机场管理人才和运行专业人员短缺的问题，节约运行成本，提高机场运行效率。从法规、政策、资金等多个层面，支持通用机场专业运营管理公司的发展和壮大，形成国内通用机场管理的龙头企业。同时有效规制民用机场市场化衍生的公共风险，实现公平、有效的经营管理格局。
通过深化民航供给侧结构性改革，构建科学的通用机场网络和完善的通航基础服务设施，满足通用航空飞行要求，提供更多通航服务产品，刺激通航消费需求，再以消费服务带动制造，以制造来支撑运营，金融、保险、租赁等行业配套，形成完整协调的通航产业链，推进民航强国建设。

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